憲法論議は如何にあるべきか
〜憲法調査会の議論から〜
中島 健
■１、はじめに
昨年の国会で設置が決まった衆参両院の憲法調査会が、通常国会で２月16日（参議院：村上正邦会長）、17日（衆議院：中山太郎会長）活動を開始した。1947年の現行「
日本国憲法
」施行以来はじめて立法府において憲法が包括的な論題となって扱われることになるが、報道によれば、初会合の自由討議では各党委員から憲法問題に対する基本的な立場が表明され、今後の運営を巡っても対立が鮮明になったという（今後の調査会は有識者の招聘等の活動を行うことになっているので、主として政治家自身の見解が大胆に表明されるのはむしろ初回であろう）。
▲憲法調査会が設置された国会
■２、各党の主張
ところで、２月16日の参議院憲法調査会第２回会合では、45人の委員の内28人が登壇し、各党を代表した討論のあと各委員による自由討論を行った。
改憲に積極的な自由・自民両党は、「憲法は実際は一週間でＧＨＱが素案を作った。」（自民党・ 海老原義彦氏）、「(憲法を起草した)連合国軍総司令部(ＧＨＱ)の民政委員二十四人がいる。生き証人を参考人として招き、一言述べてもらいたい。」 （自由党・扇千景氏）といった憲法の制定過程を問題とする発言も多く（参議院クラブの椎名素夫氏も、「先入観を捨てて議論したい。ふつうの法律を作るのにも時間はかかるのに、この憲法は二週間で起草され、一カ月で成立したという異常な要素がある」 と発言している）、また調査会の今後について、「審議期間は、参院議員の半数の任期が切れる来年七月末を一つのメドにし、第一次中間報告を。テーマは安保や教育など緊急の国家的課題から入るべき。」（自民党・小山孝雄氏）、「拙速は避けるべきとの意見があったが、参院は解散がないのだから任期内に仕上げるのが一番いい。」（自民党・ 海老原義彦氏）等、改憲を具体的な政治日程として扱う姿勢が見られた。そして、基本的な立場としては、「憲法改正を念頭に置いた議論をする必要がある。改憲を是とする国民世論が大きくなっている。」（自民党・久世公尭氏）等として、改憲志向を鮮明に打ち出した。更に、「憲法の解釈運用はどこまで可能で許されるのか検討すべき。」 （自民党・亀谷博昭氏）「ただ調査で終わるだけではないというのが国民の視点。憲法と国内の現実とのかい離だけでなく、国際社会とのかい離も考えるべき。」（自民党・中島真人氏）といった本質的な発言も聞かれた。
もっとも、同じ与党側でも、公明党はむしろ民主党とは同じか民主党以上に護憲的で、「
憲法九条
を厳守する立場で議論していく。」（公明党・白浜一良氏）と明確に九条護憲を打ち出している他は、「半世紀ぐらい耐え得るような議論を。拙速は避けるべき。」（公明党・魚住裕一郎氏）、「現代社会が抱える深刻な問題の根底に憲法があるとしたら重大な問題。外国人の権利もきちんと憲法に位置づけるべき」（公明党・高野博師氏）、「憲法には、変えてはならないもの、変える余地があるもの、変えるべきもの、新たに付け加えるべきものの四つのカテゴリーがある。」（公明党・大森礼子氏）といったあたり障りの無い発言に終始していた（特に、大森議員の発言は意味内容が無い）。民主党も、「憲法は不磨の大典ではない。改憲を前提とはせず、改正絶対反対という姿勢もとらない。知識人に大所高所の意見を聞くことから始めてはどうか。」（民主党・江田五月氏）といった無難な発言や「憲法の理想に現実が追いついていない。そこを調査すべき。その一つが両性の平等など女性問題」（民主党・笹野貞子氏・元民主改革連合代表）といった護憲的なものが多かったが、護憲的とはいえ多少本質的な議論としては、「日本国憲法の成立過程前史の総括というものがやはり必要なのではないのか」「明治憲法も決してまずい憲法ではありませんでした。当時の世界史的な比較の中からいっても大変すぐれた憲法であったと思いますけれども、そういう中でなぜ軍部の独走というようなものが生まれてきたのかという、そういう因果関係の分析、これもまた大変重要だろうと。」「対外的な信頼醸成を払拭するために、歴史の失敗といいますか、それの本質についての冷静な分析をする」「憲法改正はまさに日本人の自己決定能力が問われるこの国にとって最重要な課題だと思う」「自分の自信というようなものの根拠が、まだまだ歴史に求めることができない」（民主党・簗瀬進氏）、「今の憲法ができたときの国際情勢と日本が今置かれている立場には大きな隔たりがある。五十数年を経て変わったものと変わらないものを確認すべき。」（民主党・直嶋正行氏） というのもあった。もっとも、「現状が憲法にあっていない」とする議論は厳密な意味では憲法問題ではなく政治の問題であって、憲法調査会という憲法問題（法律問題）を議論する場の発言としては適切ではないのではないだろうか。
一方、野党側、とくに護憲派とされる日本共産党、社会民主党の各議員の発言は、（当然とはいえ）要領を得ないものばかりであった。典型的なのが、「憲法の先駆的、先進的中身を調査することが一番大事」（共産党・小泉親司氏）、「調査会は、調査目的に限定の機関。憲法と現実のかい離は、憲法の諸原則が、政治により忠実に国民生活に生かされなかったから。」（共産党・橋本敦氏）、「憲法の三原則は普遍的原理であり、恒久的な規範であるべき。調査会は、九条問題が中心ではないことを確認したい。」（社民党・大脇雅子氏）といった主張だが、もし現在の憲法に問題が無いのであれば、国民の税金を使って態々国会の中に憲法を賛美する調査会を作る必要は無いのであって、それは各党・各議員個人レベルでやってもらればいいことである。また、後述するように、「現実が憲法に適合していない」という議論は、そもそも憲法調査会で行うべき議論ではない（むしろ、調査会の目的を骨抜きにするものですらあろう）。実は、現行憲法の「先進的中身」は、（その妥当性についての議論は措くとしても）護憲派の思うように日本社会に定着しているとはいえない面があって、さればこそ簗瀬参院議員が主張するような法社会学的な側面や法と経済学的な側面からの分析は必要なのだが、恐らく護憲派の中でそうした深みのある護憲論を展開している議員は皆無であろう。
更に、「護憲派」として格別目をひくのが社会民主党の福島瑞穂氏で、「本当に重要なことですので、総合的かつ慎重に、憲法一条も含めて、すべてについて総合的かつ慎重に議論する必要があるというふうに考えております。」と発言しており、事実上象徴天皇制の廃止を主張している（こう書くと、福島氏は「単に議論すべきだと言ったに過ぎない」と主張されるかもしれないが、そうおっしゃるのであれば、「核武装についても議論すべきだ」という発言は「核武装発言」として糾弾するといったこともまた慎むべきであろう）。「護憲」の看板に第１章が含まれないことを正直に告白しているというべきであろうか。
■３、調査会が行うべき「憲法論議」とは何か
ところで、既に上記の「各党の主張」の中でも軽く触れたが、調査会委員の中（特に護憲政党）には「憲法調査会」の意義を（意図的にかもしれないが）誤って理解していると思われるふしがあるので、ここで「憲法調査会は何をすべき会か」について一言触れておきたい。
▲参議院憲法調査会の様子
護憲政党の最大の誤謬は、「憲法に関する議論は全て『憲法論議』であり、従って少しでも憲法にまつわる議論であれば憲法調査会において調査すべき事項である」と考えている点にある（あるいは、そう主張することによって憲法改正を阻止しようとしている）。憲法という「理想」と政治という「現実」が乖離したとき（＝広い意味での『憲法論議』が生まれたとき）に、それを是正する方策としては、①「現実」を「理想（規範）」にあわせるということ（法適用、あるいは立法・行政・司法裁量上の問題である『憲政論議』）と②そもそも「理想」を再検討する（『狭義の憲法論議』あるいは『立憲論議』『立憲政策上の問題』と呼んでもよい）という２つが考えられるが、「憲法調査会」とは専ら②（立憲論議）について扱う場ではないだろうか（※図１参照）。
【図１】改憲、護憲と立憲、憲政の位置付け
| 憲法調査会の議論 ＝立憲論議 （立法政策論） | →改 憲 （理想の誤り） | 憲 法 （理 想） | →悪しき改憲 （憲法改悪） | |
問題群Ａ | ←より妥当な国政→ | 問題群Ｂ | ||
| 国会・裁判での議論 ＝憲政論議 （執行裁量論） | 悪しき護憲← （憲法護悪） | 政 治 （現 実） | 護 憲← （現実の誤り） | |
無論、国政上「理想」と「現実」の乖離がおきた場合において、「理想」のほうが妥当であるが故に「理想」を追求すべきだという局面（図では「問題群Ｂ」に相当する憲法問題。例えば、「権力による人権侵害」など）では、原則として①の解決方法がとられるべきではあるが、そうした「理想」とて（人間の作ったものゆえ）誤っていることもあり（図では「問題群Ａ」に相当する憲法問題）、そうした「妥当でない理想」を改革する必要が出て来る（※表１参照）（※注１）。例えば、 憲法第９条 に関する論議であれば、「自衛隊は憲法に抵触しないかどうか」を議論するのが①の「憲政論議」であり、「憲法上、国家の軍事力をどう規定すべきか」を論ずるのが②の「立憲論議」である（別の言い方をすれば、９条問題が「問題群Ａ」に該当するかしないのか、の議論でもあり、護憲政党にしてみれば、それはむしろ「問題群Ｂ」に該当するということになる）（※注２）。そして、現在「論憲」という言葉で求められているのは、「広義の憲法論議」ではなく、「狭義の憲法論議」即ち「立憲論議」である。
| 【表１】憲法論議の種類から見た分類 | |||
| 大区分 | 小区分 | 具体例 | 結果 |
| 広義の 憲法論議 （単に「憲法」に まつわる議論） | 立憲論議 （狭義の憲法論議） | 理想（大前提）そのものを問い 直す。憲法調査会での「論憲」。 本質的には立法政策上の問題。 「憲法第９条を見直すべきか」 「首相を直接公選制にすべきか」 | 改正必要 →改憲 |
| 改正不要 →護憲 | |||
| 憲政論議 | 理想に基づき現実（小前提）を 問い直す。国会での「論政」。 本質的には三権の裁量権の問題。 「この行政処分は憲法違反である」 「破防法は結社の自由を侵害している」 | そもそも 検討作業 をせず →護憲 | |
ところで、通常の法律では、（欧州的な考え方では）それを「作る」（広義の「立法」）のが立法府＝国会（判例法国では司法立法もある）であり、それを「使う」（広義の「執行」）のが行政府及び司法府＝裁判所であるが、憲法レベルでは、憲法を「作る」（「立憲」）のが憲法制定権力である国民及び（憲法改正発議権を有する）国会であり、それを「使う」（「憲政」）のが憲法によって授権された司法、立法、行政であるとも考えられる。換言すれば、憲法制定権力の一端（憲法改正発議権）を担う国会に、「通常の委員会審議でも議論できる」という護憲政党の主張を退けて設置された「憲法調査会」は、正に「立憲」のために設置されたのである（何故ならば、①<憲政>の問題は通常司法、立法、行政の各憲法執行機関でそれぞれ議論すればよいのであって、特別に調査会を設置する必要は無いからである）（※注３）。つまり、原則として、通常の国会審議や司法（「憲法」という法規範を実際に執行する「憲政」の各場面）では①（憲政論議）が志向され、執行さるべき大前提としての憲法を再検討する特別な場である憲法調査会では②（立憲論議）が志向されるのであって、故に憲法調査会までも①（憲政論議）の場にして②（立憲論議）を回避しようとする社民、共産両党の試みは全く不見識、と断ずることが出来るのである（※注４）。
実際、1957（昭和32）年、内閣に設置された憲法調査会は主として下記のような論点を扱ったが、１・２は総論であり、３から８は日本国憲法の第２章から各章ごとに設問したものである（もっとも、章ごと検討の結果とはいえ、「天皇制のあり方」に言及しているのは、なかなか大胆かもしれない）。そして、これらの設問は全て「〜はいかにあるべきか」と表現されており、つまりは（「理想」と「現実」の関係をどうするか云々ではなく）「理想」のあり方そのものを問う「立憲論議」を行っているのである。
| 【表２】「討議に関する問題点」（内閣憲法調査会） １、日本の憲法はいかなる憲法であるべきか |
以上、まとめると、例え共産党の橋本敦代議士が言うように「調査会は、調査目的に限定の機関」だったとしても、調査会は（発見した「理想」の問題点を放置するつもりなら別として）自ずから「改憲」を視野に入れたものにならざるを得ないのである（※注５）。